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推动解决形式主义突出问题为基层减负贯彻落实情况调研报告

  根据中央“不忘初心、牢记使命”主题教育要求和中央办公厅工作安排,经报中央领导同志批准,中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室调研组赴江西省、山东省和生态环境部、农业农村部,就如何更加有效推动解决形式主义突出问题为基层减负贯彻落实情况开展调查研究。调研采用实地走访、集体座谈、个别访谈、问卷调查等方式,深入市县乡村、企事业单位和中央部委司局处室,广泛接触干部群众,共访谈座谈各级党员干部和群众180余人,掌握了大量一手情况。

  总的感到,党中央和习近平总书记把2019年确定为“基层减负年”,中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(以下简称《通知》),得到了各级干部和群众的普遍拥护。访谈中很多干部反映:“这个文件出台非常及时、非常必要,我们内心感到很温暖,总书记知道下面干部的辛苦,中央和基层心连心。”调研了解到,《通知》印发后,地方和部门高度重视、行动迅速、措施有力,中央精神得到较好落实,基层减负效果初步显现,广大干部担当作为、干事创业的劲头正在迸发出来。同时我们也感到,对当前取得的成绩不能高估,离基层干部群众的期盼还有距离,在落实中还存在一些值得注意的问题,需引起重视并及时加以解决。

  一、前段落实《通知》的主要做法和成效

  (一)深入学习领会《通知》部署要求,提高政治站位、凝聚思想共识。各地区各部门党委(党组)第一时间组织深入学习习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义重要讲话和指示批示精神,主要负责同志提出要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑,坚决贯彻党中央决策部署,把解决形式主义突出问题为基层减负作为增强“四个意识”、做到“两个维护”的具体体现来部署,作为一项重要政治任务来推动,提高政治站位,周密部署安排,举一反三抓好落实。地方市县党委政府和委办局也都在第一时间传达学习了《通知》精神,不少同志感言,对形式主义我们深陷其中、深恶痛绝,学了习近平总书记有关重要论述和《通知》,感觉中央在往实里、往深处抓,会像抓中央八项规定一样把这个事抓成,我们有信心做好工作。

  (二)地方和部门“一把手”走在前作表率,头雁效应发挥好。江西省委主要负责同志明确提出:“解决形式主义突出问题为基层减负,从省委开始、从我开始。”下去明查暗访,只带几个工作人员和部门负责同志,不打招呼、不设线路、不要陪同,发现问题现场解决。山东省的一位县委书记说,省委主要负责同志前段时间到省里某市搞了一天调研,晚上住宿的时候被群众认出,市里根本不知道,现在真是不一样了。在省委主要负责同志的带动下,省市各级领导干部积极转变工作作风和工作方式方法,深入基层“解剖麻雀式”的调研、不搞层层陪同的蹲点调研等正在成为一种趋势,更多时间被用在了察实情、出实招、办实事、求实效上。生态环境部的同志介绍,现在到地方调研,一般是部长带相关司局长直接到现场了解情况,等省里知道的时候,我们已经离开了,既不打扰地方,也了解到了真实情况,效果挺好。

  (三)坚持问题导向,细化落实举措。地方和部门在落实《通知》过程中,注重解决本地区本部门的实际问题,对标对表《通知》要求,迅速开展深入细致的调研,倾听干部群众呼声,通过“拉干条”形式制定出有自身特色、反响良好的具体措施。生态环境部、农业农村部分别研究制定了贯彻落实实施办法,从5个方面提出20多条细化具体化的措施,逐一明确责任单位,抓好问题整改。生态环境部及时改进第二轮中央生态环境保护督察方式方法,对督察频次、督察进驻、督察范式、督察调度进行了优化。农业农村部制定“1+4”系列举措,在总的实施办法之外,又制定了压减文件、精简会议、规范督查检查考核、激励担当作为等4个细化办法。山东省重点围绕前期已安排部署的关心关爱基层干部减轻基层工作负担10条意见和18项为基层减负重点任务全力抓好工作落实,同时省市县均聚焦基层权责不对等、上级部门“政策打架”等问题,制定出台明晰县乡职责、规范“属地管理”的政策文件,厘清县直部门与乡镇主体责任和配合责任。江西省针对基层反映突出的问题,出台30条实实在在的硬措施,拿出为基层松绑减负的“干货”;针对基层挂牌多、考核评比多等问题,进行专项清理整治。省直部门结合自身职责,出台针对性措施,省纪委制定为受到不实举报干部澄清正名的实施办法,为168名党员干部澄清正名;省委组织部出台从严管理和关心关爱基层干部、党内关怀帮扶的办法,对一线干部予以激励关怀。一些市县也针对本地实际、聚焦突出问题,制定出台务实管用的具体举措。山东德州市探索给乡镇(街道)赋权增能,在乡镇(街道)成立综合执法办公室,下放行政执法权最多达66项,让基层政府“既看得见又管得着”。江西宜春市出台大力整治形式主义为基层减负的4方面18条措施;下辖县级丰城市大力整合各类会议,合并领导干部工作例会和各类专题会,集中在每周五用半天时间分阶段召开,把一线干部从“会海”中解放出来。

  (四)硬杠杠硬要求初见成效,基层反映减负有感。地方和部门普遍反映,《通知》明确的精简文件会议、统筹规范督查检查考核等硬杠杠硬要求得到了认真落实,解决形式主义突出问题为基层减负工作取得初步成效,基层负担有所减轻。调查问卷反馈结果显示,超过9成受访干部认为《通知》落实有效果、减负有感觉,文件、会议、督查检查考核的减少最明显。据统计,生态环境部上半年印发文件同比下降38%,会议下降52%,各司局的督查检查考核由26项合并为1项。农业农村部明确“四不开”,压减会议数量,划定“四不得”,严控会议规格,做到“四不超”,提高会议实效,上半年召开会议同比下降22.9%。山东省上半年省委召开的会议、印发的文件分别同比下降50%和38.9%,督查检查考核压减64%。江西省上半年发给县级的文件同比下降39.2%,以省委省政府名义召开的会议下降32%,督查检查考核事项压减80.5%。调研组在江西丰城市了解到,市委办上半年发文和收到上级文件数量均同比下降1/5以上。有市领导说,过去做工作总感觉有事拽着,今天这个会、明天那个会,不参会就显得政治站位不高。现在坐办公室和会议室明显少了,下基层多了;下去明察少了,暗访多了;干部繁文缛节少了,群众幸福感多了。生态环境部一位副司长说,部里今年统筹督查检查考核事项,几个司局一支队伍下去共同开展工作,确实减少了基层的负担,我们自己感觉也轻松。

  二、当前落实中存在的难点和问题

  (一)唯上不唯实,思想根源问题尚未根本触及。调研中大家普遍反映,形式主义问题归根到底是人的问题,旧的错误思想观念不转变,形式主义就难以根除。有领导干部说,形式主义、官僚主义是党的大敌、人民的大敌,但一些干部斗争精神不足、担当不够,不敢不愿较真碰硬,当“绅士”不当“斗士”,缺乏攻坚克难、啃硬骨头的劲头。不少基层干部坦言,基层的负担很多是上级压下来的,有的部门和领导布置工作不考虑地方人力、物力、财力,不顾实际往下交、往下压,有没有用先干了再说,导致无谓的工作激增,基层负担加重。有的上级机关对基层情况不了解,出台政策脱离实际,到基层没办法落实,只能用形式来应付。有同志讲,政绩观问题说到底是“看上”还是“看下”的问题,形式主义就是唯上不唯实,认为下级和群众的意见不重要,这种“对上负责”是打引号的。实事求是是我们党的思想路线和工作方法,但现实中很多人不会也不敢违背上级要求,在唯实和唯上中选择后者,实打实、硬碰硬推动工作也就成了嘴上功夫,这个根深蒂固的东西不改变,形式主义就得不到根本解决。

  (二)手电筒只照别人不照自己,正视问题的自觉不够。许多干部反映,《通知》提到“以上率下”,这是大家最拍手叫好的地方。习近平总书记说形式主义问题出在下面,根源在上面,把大家不敢说的都说出来了,心里感觉很敞亮。然而调研了解到,力戒形式主义的手电筒只照别人不照自己的现象,在中央和国家机关以及省级部门中依然存在。有领导干部反映,当前抓好为基层减负工作落实,部门是薄弱环节,条条管理的思路造成在工作协调上产生很多问题,一些部门基本还是按照老思维、老套路工作,按照上级部门的要求办。有同志说,地方上一些强势部门认为自己的工作有法可依、有规可循,是上面布置下来的,动不得减不得。大家普遍反映,形式主义就在身边,不能只盯别人、不看自己,上级机关和领导干部要勇于刀刃向内,敢于正视问题,通过带头克服自身的形式主义来推动解决普遍存在的形式主义。

  (三)抓工作“三板斧”,传统路径依赖和惯性思维仍未扭转。《通知》印发以来,各地区各部门文件、会议、督查检查考核的数量在硬约束下大幅下降,然而少了开会、发文、督查检查“三板斧”,许多领导干部就落入本领恐慌。正如有同志说的那样,老办法不管用,新办法不会用,硬办法不敢用,最后还是用老套路来抓落实,滋长了不会为、不愿为、不敢为的思想,也造成基层搞形式、应付了事。有地方领导干部反映,现在各级领导机关干工作主要还是依赖向下级要材料、要表格、要数据等,有效管用的新办法新手段不多。以督查检查考核为例,现在主要是方式方法有问题,上级安排的不专业的第三方评估、竞相压低分数的交叉检查考核、不科学不合理的痕迹管理等大量存在,基层干部茫然无奈、疲于应付,旧有固化的工作机制和工作模式不转变,基层的形式主义很难根本好转。

  (四)治标与治本相脱节,一些深层次体制机制问题没有破题。调查问卷反馈的结果显示,激励关怀政策不到位、基层权责不对等不匹配、考核评价机制有待完善是当前基层工作中存在的主要难点问题,其中追责问责泛化简单化是县乡两级干部的“最大负担”。各级干部普遍反映,解决形式主义突出问题为基层减负不能只停留在精简文件会议、统筹规范督查检查考核上,更应当在科学考核评价、规范问责制度、加大激励关怀、建立权责对等的基层治理体系等深层次问题上加快破题。关于问责问题,有领导干部说,基层干部怕干事、怕被举报、怕被问责,更怕的是不听解释一味追责问责。当前问责多指向一线干事的干部,这让他们背负了很大的政治压力和心理压力,带来的负面效应就是不敢说真话,窗户纸谁也不捅破,这才是最可怕的。基层干部上升通道有限,待遇偏低,工作任务繁重,有乡镇干部谈到,公车改革后经常性下乡扶贫无车可用,只能“私车公用”,一年到手工资3万多元,加油、修车等就花掉1万多。

  三、更加有效推动落实的对策建议

  (一)持续抓好以政治建设为统领的思想教育。调研中许多同志提出,解决形式主义问题关键还是要把思想上的“结”打通,《通知》把解决政绩观错位问题列在首位,抓住了根本和关键。有部委和地方的同志建议,要以“不忘初心、牢记使命”主题教育为契机,更加着力突出力戒形式主义、官僚主义这一重要内容,深入学习习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的重要论述,深刻认识并查找形式主义、官僚主义的根源、危害和破解方法,端正唯实不唯上的价值取向,打牢对上负责与对下负责相统一的思想基础。要大力加强调查研究,深入基层一线了解真实情况,努力增进与群众的血肉联系,让党员干部带着对群众的感情做工作,让领导机关带着对基层的感情开展工作。

  (二)紧抓《通知》提出的硬举措不放。地方和部门同志认为,实施治理文山会海、统筹规范督查检查考核等硬举措,取得了为基层减负最直接的成效,是看得见摸得着的成果,对增强干部群众信心具有重要作用。要始终保持刚性约束,把当前在减量上的成效保持住,坚决杜绝反弹回潮。同时更要在提质上下大功夫,进一步改进文风会风、督查检查考核方式方法,以结果为导向、以实效为标尺。要把握好实事求是这一基本原则,警惕“一刀切”、层层加码等做法,推动减负与业务工作齐头并进。多位地方干部建议,中央和国家机关的督查检查要统筹优化组织开展,多一些暗访,多采取大数据、信息化技术等手段,多给基层留出时间解决问题抓落实,不断增强基层干部群众的获得感。

  (三)领导机关和领导干部带头抓好检视整改。解决形式主义突出问题为基层减负,领导机关和领导干部是关键。有同志建议,要真正做好中央和国家机关形式主义问题的大排查,以上率下解决部门、行业、领域的形式主义、官僚主义问题,特别要抓好领导干部的检视整改,查摆有没有“拍脑袋”决策、随意发号指令、只定目标不给路径、只找问题不给指导等问题,列出清单抓整改。“中字头”“国字头”督查检查考核要充分发挥示范带头作用,带头改进方式方法,更加注重结果导向和群众评价。

  (四)用改革创新的办法破除体制机制障碍。破除考核、问责、激励关怀、基层治理体系等方面的体制机制障碍,是解决形式主义问题的治本之策,也是调研中各级领导干部的强烈呼声。地方和部门干部建议,要抓好新修订《中国共产党问责条例》的贯彻落实,明确“三个区分开来”和监督执纪“四种形态”的具体操作标准,出台一批指导案例,树立严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责的导向。尽快明晰各层级权力和责任清单,厘清各层级的权力和责任边界,建立重实绩、重实干、科学有效的考核评价体系,增加基层干部和群众的发言权。不少地方和基层的同志还建议,基层是党的战斗力基础,政策要向基层倾斜,在政治上、工作上、生活上、待遇上等方面给予基层干部充分关心关爱,尽快出台新《公务员法》配套法规,明确干部领取加班费以及津补贴等操作细则,职能部门要尽快拿出更有操作性、针对性的办法,把激励关怀干部真正落到实处。

  (作者:中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室调研组)

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